中国的官制，从秦始皇时候起，才有了比力严密的制度，秦统一以前的两三千年，就否则了。所以我想先将远古到战国末年的官制生长情况，略予先容，然后再将秦汉直到清末的官制分为三个题目来谈。这三个题目是：一、中枢机构；二、中央各部门；三、地方机构。一、先秦官制的生长“官”是治理事务的人。
在原始共产社会时期，已经有官，而且另有分工。及至进入仆从社会，国家泛起，这时的官，性质与原来不大相同，他不仅是治理事务人员，而且还是统治阶级压迫被统治阶级的爪牙了。因此，官在人民心目中酿成了恐怖、可厌、可恨的家伙。
中国述说官制追溯最远的，似乎要属郯子。他是郯国（现在的山东郯城一带）的国君，于鲁昭公十七年（公元前526年）会见鲁国，叔孙昭子问到传说中少昊氏以鸟名官的事，郯子回覆道：“吾祖也，我知之。昔者黄帝氏以云纪，故为云师而云名；炎帝氏以火纪，故为火师而火名；共工氏以水纪，故为水师而水名；大皡氏以龙纪，故为龙师而龙名。我高祖少皡挚之立也，凤鸟适至，故纪于鸟，为鸟师而鸟名。
”接着他枚举种种“鸟”的职务。这段话自然是属于传说，其中可能夹杂着“图腾”的身分，但也可以反映原始社会已经有了官的分工。讲黄帝以后的“唐虞盛世”，一般都以《尚书。
尧典》作依据，它曾提到司徒、司空等等的官职。但这篇文章是后人所写的，不能说是实际情况。
夏代官制，不大清楚。商代官制，因为甲骨文的发现，再参稽诗书的纪录，大致可知道一些。
就中国历史的生长阶段来说，商代之为仆从社会，似乎没有什么疑问。它的官制，可以分为技术和事物两类。
前者如史、卜之属，是有文化的；后者如臣、仆、宰之属，是由仆从选拔出来的。而其时仆从首领，每能掌握大权，如伊尹原来是“媵臣”，可是他敢于而且能够一度废掉汤孙太甲。
这种情形，在中国史上并不是绝无仅有的。周代官制，从前多从《周礼》（又称《周官》或《周官礼》）的说法，认为它是“周公致太平之书”。
其实它基本上是战国时期的作品，其中若干官名虽是早已有之，但在西周，并没有那种系统严密的组织。所以要明晰西周官制，我们只能依据诗、书和金文中一些零星质料。大要说来，西周除沿袭商代的若干官号，如师、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外，在后世所常见的如司徒、司马、司空、司寇、宗伯等等，在那时都已有了。
春秋时期，周王室的官制大致没有什么变更。至于诸侯列国，由于相互并吞，有的国死亡了，有的国扩大了，而扩大的国，土地、人民既然增加，旧的官制不能适合需要，自应有所添改。但就文籍纪录来看，其时添改的不外是中下级仕宦，至于掌握大权的高官，并没有什么改变，而且还分为两大系统，一是齐鲁等国，一是宋楚等国。
前者是周的封国。它们和周王室一样，辅国君发号施令的人都是“卿”，并没有特别专名，如司马、司寇之类。
至于宋为商后，楚的存在当周兴之前，它们并不接纳周制，如宋的太宰、大司马，楚的令尹、大司马，都是对掌文武二柄的。不外卿也好，太宰、令尹、大司马也好，都有一个配合点，就是都用身世于公族的。这种现象，可说是原始社会的氏族成员配合到场政治的遗留。
战国时期，只剩了七个大国和一个微不足道的卫。各国的土地更大了，不光中央机构有变换的须要，就是地方也急需加以增改。
就中央机构来说，在秦开始确立了丞相（尊重一些的称相国）制度，同时“国尉”“将军”等称呼也泛起了。原来“相”这一辞，在春秋时已屡见不鲜，如管仲相齐桓公之类，而齐厥后又有“左相”“右相”。但管仲之“相”是动词，意为辅佐，并不是称呼；而左、右相则可以认为是一种称呼了，但它并不能明确表现出君王的威权，至于“丞相”的意义就差别了。
因为“丞”与“承”通，“丞相”就是承君王之旨，辅理国政的意思。这样，虽说“丞相礼绝百僚”，但他是承君王的意旨来处置惩罚事务的。一般以为到秦始皇才进一步抬高了君王威权，这种看法自然不错，可是在秦始皇之前，他的祖宗已经开始朝着抓权的偏向走了。
再就地方机构来说，秦、魏等国已确立了郡县制度。原来春秋时期，地方单元已有邑、县之称，邑县主座在鲁称宰，在晋称医生，在楚称公。战国初期，由于领域扩大，于是在内地称县，县有令，以民政为主；边地称郡，郡有守，以军事为主；守和令在其时并不见得有上下之分。迨中期以后，有些郡，人口加多，生产随之增长，因而民政也重要起来，这才将郡内划分为县，至此郡辖县的制度才确定下来。
到战国末期，内而中央，外而地方，秦的官制，大要上已靠近统一以后的情形，为秦始皇整齐官制铺平了门路。二、秦至清末官制的生长中枢机构秦灭六国，成为中国历史上第一个统一的大国。领地空前地扩大，一切事务，远非王国制度所能处置惩罚，因而在官制上需要加以全盘调整。其中枢，也就是发号施令的总枢纽，是以丞相府、太尉府和御史医生寺三个机构组成的。
丞相掌行政（若有二人时，加“右”、“左”字样，以右为上。二世时又一度有中丞相），太尉掌军政，御史医生一方面是天子的秘书处长，一方面管监察（御史是史的一种，类似秘密秘书，职位不高。秦创“御史医生”一辞，意思是统帅秘书的人）。
西汉初年，模仿秦制（汉改以左丞相为首），但文帝以后，太尉并不常置，而自武帝时起，丞相职位虽高，权力则渐缩小，天子经常通过内廷保管文书的尚书署亲自裁决庶政，有时越发给阉人以“中书令”的称呼，也使他们与闻政务。因此，从昭帝时起，在天子年幼不能处置惩罚国政时，每用重臣、外戚，加上“大司马上将军”或此外头衔来令尚书事。
到成帝时，尚书署的首长尚书令改用士人（以往是阉人），而“署”也渐以“台”来取代，于是尚书台遂生长成为天子的秘密秘书处，不光丞相的职权被它夺去许多，就是御史医生的秘书处长职务也不复存在了。此时，一些从儒家经典中钻出来的权要们，很不以秦制不师古为然，因而提议恢复古制，以大司马、大司徒、大司空三个官号来取代丞相、御史医生和早已不设置的太尉（这是成帝时候。成帝时一度更改，仍留丞相。
）这样一改，大司马和太尉、司徒和丞相职务上还属相通；可是大司空是主水土之官，和御史医生职务绝不相干，后者的秘书处长职务也由尚书令取代了，还没关系，但它的监察职务怎么摆设呢？这只好将其属员“中丞”留下来，专司监察。于是“御史台”一辞泛起，而在中国官制生长史上专门的监察机构才算树立起来。
东汉初年，凭据西汉末年制度，名义上的宰相是“三公”，或称“三司”（因为三个官都带“司”字。在光武帝中期，又去掉“大”字，将大司马改为太尉。又配合“三才”，太尉是“天公”，司空是“地公”，司徒是“人公”。东汉末年黄巾起义，张角兄弟之称“天公将军”等，是有其渊源的）。
不外，他们只是办些例行公务，至于发号施令则归于尚书台。其主座称尚书令，副手称尚书仆射（若是二人则划分加“左”“右”字）。东汉末年，曹操为了掌握大权，曾一度恢复丞相、御史医生，到了魏初，又改从东汉原则。
不外这时三公的权更小了，迨晋代的“八公”（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、上将军）名称泛起，这些高官险些皆属空衔。而在魏初，尚书台也酿成外围，成了执行的机构，至于发号施令，则归诸中书省。原来在曹操为魏王时，曾在其“国”中设立秘书令，掌出发教令。
曹丕称帝后，因汉代的尚书台权势太大，成了实质上的宰相府，于是就把王国制度中的秘书令改为中书监、令。监是第一首长，令是第二首长。
公署通称中书省，而尚书台徐徐也多称之为尚书省（三国时，蜀汉的官制并不牢固，如诸葛亮为丞相，继他掌权的蒋琬称大司马，厥后费祎、姜维都称上将军。吴的官制，有丞相、大司马等等，但与后世官制生长关系不大，不再申述）。晋代一遵魏制，中书监、令职位虽不很高，职务则很亲重，故有人目中书省为“凤凰池”。由于中书省权势日大，天子有些不放心，于是遂有南北朝时期侍中参予大政的措施。
侍中从秦时就有了，职位很低。西汉中叶以后，天子才渐将这个头衔加在所喜欢的官员的本衔之上。
至于没有此外官号，只称侍中的，职位也高起来。到东汉中遂设置侍中寺（晋时称为门下省）。南北朝时管的事务扩大，侍中乃成为省的主座，掌“尽规纳献，纠正违阙”。
凡属重要政令，天子每要徵取侍中的意见，以群策群力，并制中书省的越分行动。中枢官制从东汉以来变化到这般田地，“三省制”事实上已经存在，只待遇机加以调整而已。
隋文帝代周以后，就确立了内史省取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度（隋代避用“中”字，改中书省为内史省。废中书监，只存内史令。又改侍中为纳言，唐初又改从旧名）。
以内史令、纳言僧人书令为宰相，间或以此外官加“参掌机事”名号，行宰相之职。唐承隋制，也以三省主座为宰相，但因太宗曾当过尚书令，厥后就空着它不再授人，而以尚书省的副主座——左右仆射为宰相。
高宗以后，左右仆射徐徐不能参决大政，成了听令执行的官员，虽在玄宗时一度改称左右丞相，也只具空名而已。这是制度之一变。太宗时，中书令、侍中因为位分较高，经常用旁的官加上“参议朝政”“参预朝政”“参议得失”“参知政事”之类，作为实际上的宰相。
自高宗以后，则以“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”（中叶后改为二品）行宰相事，这是制度之再变。三省本是各有公署的，但厥后各公署，除尚书省外，只是副首长以下办公的地方，至于成为宰相的侍中、中书令或同中书门下平章事等官，居常同在政事堂讨议国政。堂初设于门下省，后移于中书省，又称“中书门下”，表现它是团结组织。这两个差别性质机构的主座们既在一起办公，而正式主座——侍中、中书令又不常置，于是审核一层当无须要，这样，门下省的审查职责，实际就落到给事中的肩上了。
这是制度的三变。三省制度经由这频频改变，中枢机构事实上只有一个混淆体的中书门下，到了宋代遂简称为“中书”（三省名称在高宗、武后和玄宗时候曾有几度改变：尚书省称中台、文昌台；中书省称西台、凤阁、紫微；门下省称东台、鸾台、黄门）。五代时期，在沿袭唐制之外，又有枢密院到场大政，首长称枢密使或知枢密院事。
原来在唐代宗时就设置内枢密使，用阉人充任，掌蒙受章奏，很类似西汉中叶以前的尚书令。但在德宗以后，阉人抓到了兵权，内枢密使的职权就扩大了。
朱梁时代改用士人，并改称崇政使。后唐又改称枢密使，但不用阉人。充当这个官的，大要都是天子的亲信，职位虽不及宰相之尊，权势则很是之大。
所掌的初不限于军事，但到后周则徐徐不预民政，于是遂开宋代“中书、枢密对掌文武二柄”的先河。宋代中枢官制的变化，不光确定中书、枢密的“二府”制，各“府”的组织较前期有所差别，而且中书也经由了几度更改。最初中书只有加同中书门下平章事（间有加同中书门下二品的）的宰相，太祖时又增加“参知政事”作为副相。
初起宰相人数并不牢固，少者一人，多者三人；参知政事也是如此。到神宗改官制，确定宰相二人，首相称“尚书左仆射兼门下侍郎”，次相称“尚书右仆射兼中书侍郎”。参知政事确定四人，名称改为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。
徽宗时，改尚书左、右仆射为太宰、少宰，余无变更。南宋初年，又将尚书左、右仆射的名称恢复，而将其所兼的门下、中书侍郎一律改为同中书门下平章事，至中书、门下侍郎以及尚书左、右丞则仍改为参知政事。孝宗时又将尚书左、右仆射同中书门下平章事的名称改为左右丞相。
今后到宋末没有再变。至于枢密院，除了枢密使、副使之外，又增置签署和同签署（英宗后改为“书”）枢密院事。有时以知枢密院事和同枢密院事来取代使和副使（上述各官，宋人习惯合称之为“宰执”，宰是宰相，执是执政，除了三二个宰相外，其余的参知政事和枢密院高官都是宰执）。拿旧制比力来看，宋代的枢密院很有点像秦代的太尉府。
但秦代没有兵部，提不到侵权问题，宋则否则，枢密院号称“本兵”，它侵去兵部的权是许多的。与宋前后并立的辽金和灭宋的元朝，其官制有此配合特点，就是对汉人的防闲和夹杂着仆从社会甚至氏族时期的残余，而辽代尤为突出。
它的中央官制分为南北两面，南面官模仿唐制是用以位置汉人的，但实际上并没有什么权，一切政柄都操在北面官手里。其中枢机构是北、南宰相府（这是第一次将“宰相”定为正式官名。而“南宰相”是属于北面官的系统，并不是南面官），作宰相的，不出皇族耶律氏和后族萧氏，而且权势也比宋的宰相为大。辽虽然也有北、南枢密院，但其职务划分类似宋的兵、户二部，和宋的枢密院不大相同。
金代官制多仿于宋而加以变通。中枢机构名称为尚书省，首长是尚书令，率以皇族和外戚充任。次为左右丞相，率以女真贵族充任。次为平章政事、次为左右丞，次为参知政事，汉人或有时机与于其选。
至于枢密院则与宋制无大差异。元代参照金制，但尚书省曾有几度置废。大政总汇于中书省，其首长为中书令。
世祖以后不常置，置则率以皇储兼领。其次为右、左丞相（元以右为上），多以蒙昔人充任；其次为平章政事、左右丞、参知政事，杂用蒙古、色目、汉人，但汉人至平章政事的少少。关于枢密院，制度虽与金、宋相似，可是为了防止泄漏戎机，汉人是不许到场的。
明初本用元制，有中书左右丞相等官。洪武中废中书省，由天子直接处置惩罚国政，而指派翰林院等文翰机关选调几个官员掌草拟诏谕，加以殿阁大学士头衔，是为内阁之始。所以内阁实质上是天子的秘书处。
但这时的学士仅只承旨服务，到成祖时，才简拔几个所喜欢的学士入直文渊阁，参预机务，和太祖时已差别了。不外这些学士们，官位并不高，权势还很小。仁宗以后，特别是到英宗初年，学士们多是四五朝元老，官位很高，而且天子幼小，他们权势和以往遂大不相同，俨然成为宰相。
可是太祖曾有子孙不许设置丞相之诏，后人为了制止违制之罪，所以称大学士们为“辅臣”，首席的称为“元辅”或“首辅”。这些实质上的宰相，在弄权方面，比起从前的丞相反倒利便些，因为丞相向不直接草诏，而大学士却要“票拟批签”（票是纸片，票拟就是用一张纸拟旨）。
这件事向由首辅执笔，因此明代中叶以后，抢作首辅的丑事，屡见不鲜。清初有内秘书院、内弘文院、内国史院，厥后仿明制改为内阁，其大学士职务也大率相同。外貌上满、汉各半，实则汉大学士只是陪衬。而在有议政大臣时，即满大学士之权也不如明代之大。
迨军机处建立后，内阁大学士更无多职任了。军机处源于雍正年间的军机房，其时因为对西北用兵，设置本是专为处置惩罚军务的。到乾隆年间遂生长成军机处，派满汉大臣为军机大臣（资格轻的为军机处行走、学习行走等），险些天天要见天子，有什么下令，直接用军机大臣名义发下，称为“廷寄”。而外边章奏也直达天子，不再经由内阁。
于是内阁大学士们只做些例行公务。用东汉制度来比，军机处很似尚书台，而内阁大学士则有类位尊而不重的三公。这种措施一直沿袭到宣统三年，才告废止。
那时为搪塞立宪运动，建立了所谓内阁，有总理大臣一人、协理大臣满汉各一人。但行之不到半年，武昌起义就发作了。
总上所述，从秦至清的中枢机构，其变化大致可分为四个阶段：即由丞相、御史医生制到三公制为一阶段；由三公失权，尚书台代起以及陆续泛起中书、门下省为一阶段；由三省制简直立及其生长为一省制为一阶段；由一省制到内阁以及军机处的兴起为一阶段。这种制度的一变再变，内里都含有一其中心问题，那就是天子要抓权。
至于清末的新内阁制，则又当别论了。上面提过，中枢机构是发号施令的总部，命令都是用文字来表达的，自然要有草拟制诏的官，现在附带提一提。秦及西汉，诏令大多通过丞相、御史医生颁下，即由丞相属员拟好发出。御史医生虽有秘书处长的职务，但所做的率属行政事情，如“受公卿奏事”之类，并不大管草诏的事，偶有下丞相、御史的制诏，并看不出有专官治理。
到西汉中叶尚书台渐为政务总汇，草诏的事渐由尚书郎担任。三国曹魏则改属之秘书监、令。南北朝时又归于中书舍人（初称“通事舍人”），其制至唐中叶以前，无大改变。唐玄宗立翰林院，招集林林总总的人，如下棋的、绘画的……等等，作为政暇消闲之所，也找些诗文名家，假以学士之号，来谈论文艺，偶然叫他们代拟诏令，后遂生长为单独机构，名称“翰林学士院”，专掌重要诏令。
其一般诏令，乃属之中书舍人。于是演成“内制”、“外制”之分（内制是翰林学士拟的，外制是中书舍人拟的）。这时的翰林学士院实际是天子的秘密秘书处。五代到宋，一承唐制，只是宋代间或不命正官，以“知制诰”或“直舍人院”取代中书舍人，以“直学士院”或“翰林权直”取代翰林学士，辽南面官也有中书舍人、翰林学士，但职位远不如北面官“林牙”（契丹语译音）之亲重。
金、元都没有中书舍人，文诰之事，金多归之翰林学士院，元则属之翰林国史院。明初袭元制，但直称翰林院，迨废中书省后，内阁大学士成为“票拟”谕旨的专官，翰林官的职务减轻许多。清初沿明制，但自军机处建立后，重要诏旨都归军机大臣或由大臣交给军机章京草拟发表，内阁大学士只管些例行上谕而已，成为闲员了。
中央各部门甲行政机构秦的中央行政机构有十几个，重要者九，所以厥后有“九卿”之称。第一称奉常，“掌宗庙礼仪”，是古代巫卜的综合体。
第二称郎中令，“掌宫殿掖门户”，统辖侍卫天子的诸郎，即是侍从武主座。第三称卫尉，“掌宫门卫屯兵”，是禁卫军军长。
第四称太仆，“掌舆马”，是天子车马的总治理员。第五称廷尉，“掌刑辟”，类似最高法院院长。
第六称典客，“掌归义夷狄”，是招待少数民族来朝的仕宦。第七称宗正，“掌亲属”，是治理皇族（包罗公主）事务的人员。第八称治粟内史，“掌谷货”，是租税钱粮的总治理官。
第九称少府，“掌山海池泽之税，以给供养”，是宫廷的总务处。厥后生长成秘密秘书处的尚书台，原来是少府的属官。除九卿外，另有掌京师治安的中尉、掌营建宫室的将作少府等列卿。
总观秦的九卿，除了廷尉、治粟内史和典客外，其余六卿，职务多是属天子私人方面，很少及于国政的。汉代沿秦制，惟名称多有更改。如奉常改太常，郎中令改光禄勋，典客改大鸿胪，治粟内史改大司农（一度称大农令），中尉改执金吾，将作少府改将作大匠。
诸卿职务多有增减，尤其到东汉，少府所掌，部门归入大司农，组织大为缩小。而自尚书台生长后，卿的职务不光被夺，即职位也越来越差了。
尚书署生长成台后，事务增多，在汉成帝时，遂派尚书四人，分曹治事。东汉至南北朝，曹增到二十多，于是合并三、四个曹，成为一部，部或五或六，还没有定制。隋代仿周礼六官才定为吏、民、礼、兵、刑、工六部，部有四司。
唐沿隋制，惟在高宗时为避太宗讳，改民部为户部。今后直到清末，六部制基本未变，司则间有增减。部的首长称尚书，副首长称侍郎，司的正副首领称郎中、员外郎。
吏部掌仕宦的铨叙和中下级仕宦的选派，户部掌户口、租税的政令，礼部掌祠祀、礼仪、考试的政令，兵部掌军事和军器的政令，刑部掌司法行政，工部掌土木匠程的政令。原来诸卿在秦汉时期是政务兼事务官，迨六部制立，他们只是事务官，一切须听部令，其职权之缩小，不言而喻。
诸卿职权，不仅受了六部侵削，有的更是由于新的机构之设置而被分去。如光禄勋在秦汉本为重任，但到曹魏，天子侍从改归武卫将军等统率，它就成了冷署，渐变为大宴时摆设宴席的衙门（从南北朝时改称光禄卿，明清时称光禄寺卿）。又如卫尉，在秦汉时，职位仅次于光禄勋，也是从曹魏时起，卫士属于武卫将军，它渐变为治理军用器物的机关。又如少府，在秦汉时是个繁剧之司，可是三国以后，其职务划分为殿中、门下省所夺，沦为治理织染之署（隋后改称少府监）。
又如大司农，在东汉时它天职得少府一部门职权，迨南北朝时，新设的太府寺又把它从少府得来的职权抢了已往，成为司农管仓廪、太尉管金帛的制度。又如太仆，南北朝以后，天子的车驾，不在职掌之内了，但将养马之责担在肩上，却还不是闲曹。至如太常、廷尉（隋以后改称大理，到清末未变）、鸿胪、将作大匠，算是没有多大变更，而宗正从金元特别是明清两朝，改为宗人府，以亲郡王领其事，看来气势反倒巍峨了。
秦汉以及南北朝以来增置的诸卿，虽然间或有所并省（如东晋初和南宋初），但皆不久即恢复。到了明代，才淘汰为六个，即太常、光禄、鸿胪、大理、太仆等寺卿（在南北朝以后，都加“卿”字，明清则称“寺卿”）和宗人府。其司农、太府归于户部，因此户部直接受理起堆栈，以政务官而兼事务官了。
清沿明制，二百六十年没有大的更改，但在光绪末年，因为实行新官制，除了大理寺升格为大理院外，其余的一律撤消名义，而将其职务分于各部（如太仆并入陆军部）。今后两千多年来的九卿制遂告竣事。
至于明清所习称的九卿，实际是拼凑的（即吏、户、礼、兵、刑、工六部，加上都察院、通政司、大理寺，所谓“六部都通大”的首长号为大九卿），与秦汉之制已不相同了。清末新官制，实开端于咸丰十年（1860年）总理各国通商事务衙门的设立，它是管理对外谈判的机构。光绪二十七年（1901）以后，由于帝国主义的要求，改为外务部，而且列于各部之上。
今后为了管理骗人的“新政”，陆续增设和改变几部，到宣统三年春，新内阁建立，共有外务、民政、度支、陆军、农工商、法、学、邮传和理藩九部，部有大臣、副大臣以取代昔日的尚书、侍郎。此外，另有水师衙门和军谘府（即顾问本部）。这种组织就是北洋政府国务院的蓝本。
以上所述是中央行政机构变化的情况。大要上可以说是诸卿制和六部制的转化。在诸卿制时期，设官分职多属于天子私人事务。这是封建社会初期的现象。
到六部正式建立，其职掌则属国政，即诸卿所管的也多不是天子私人事务。这是封建社会成熟时期的现象。至于中央行政机构，自然不仅是诸卿六部，如国子监、秘书监等等，另有许多，但其重要性终不太大，不再详谈。乙监察机构（附谏官）提到监察制度，人们很容易遐想到“铁面御史”。
其实御史本是君王的秘密秘书，战国时，秦赵渑池之会，双方各有御史记载其时所发生的事情，可为明证。但淳于髠对齐王问，说御史执法在场不敢放量饮酒，这个御史似乎已带有监察性质了。秦始皇统一后，立御史医生以副丞相，一方面掌天下文书，一方面掌监察，西汉沿袭其制。
所以这时的御史医生寺，还带有内廷秘书处的职务，不是单纯的监察机构。西汉末年，宰相变易名称，为三司制。
御史医生改为与原来职务毫无关系的大司空。其秘书处职务已由尚书台取代，至监察职务，则别立御史如，保留其原来的助手——御史中丞，以司其事。到这时，单纯的监察机构才算树立起来。今后由东汉以至南北朝，大要都相沿袭（东汉末，曹操为丞相，又恢复御史医生，但在曹丕称帝后，又回到原来体制。
又元魏时，御史中丞改称中尉）。至其组织，则秦时只有御史，汉改称侍御史，并偶置检校御史。御史既为监察之员，掌纠正官邪，号称“天子线人”。
魏晋以后，且许风闻言事，不必提出实在证据。御史虽为中央官，但在秦时即派出监郡，谓之监御史，简称为监。汉魏以后，御史派出巡视之制仍然存在。
隋世，因避忌关系改称御史中丞为御史医生，并改检校御史为监察御史，专掌出外巡察。唐代御史台也以御史大会为长，而将治书侍御史改为御史中丞为之副（更名也因避忌）。下分三院：一曰台院。侍御史属之，资历浅者称“侍御史内供奉”，其职务不光管内外监察，而且和门下省的给事中、中书省的中书省人，分值朝堂，受理冤讼，其时谓之“三司”。
二曰殿院，殿中侍御史属之，资历浅者也加“内供奉”三字。其职务主要纠察朝会时失仪和随驾揭发非违。三曰察院，监察御史属之，资历浅者称“监察御史里行”，并偶然添设员外监察御史或试监察御史。
其职务虽也掌内外监察，但以对外为主（武后时乱改官制，曾一度改御史台为肃政台，并分为左右）。五代及宋大致沿袭唐制。
惟宋则御史医生向不除科，御史中丞成了实际上的台长，而“内供奉”也都破除，只“里行”之制，间或有之。辽的南面官也有御史医生等官，但实际无所事事。
金元御史台都有医生、中丞为之长贰，下有侍御史、治书侍御史、殿中侍御史和监察御史。已往的御史台，监察权及于全国，至元代则因有江南、陕西二行御史台，其中央的御史台，职掌所及就不是全国了。明初曾仿元制，至洪武十五年，改御史台为都察院，以左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史为之长贰。下依其时省区（正名为布政司），设十三道监察御史（明末定为十五道）。
这些监察御史虽划定“察纠内外百司之官邪”，但以所冠道名为主。又常就其中选员带着原衔出外巡按或监察的。至于地方上有较重要的事故发生，则派“都”字号的带衔出发，所以《明史。职官志》将总督、巡抚都列于都察院系统之下，而不视为地方大吏。
清初沿明制，至乾隆十三年裁佥都御史，而右都御史和右副都御史又划分成为总督、巡抚的兼衔，而中央的只有左都御史、左副都御史执行职权。至监察御史，到清末有二十二道，这是因为省区增加的缘故。
以上是御史台生长的或许。下面再略述谏官制度以及“台谏”的合流。谏官始于秦，称谏医生，后改称谏议医生，掌论议设谏。
魏晋以后，又有散骑常侍，职位略高，也掌侍从规谏。北齐以散骑常侍、谏议医生，皆属集书省，隋时并属门下省。唐代有左、右二散骑常侍，分属门下、中书二省，但以官高，不常除授，故谏议医生事实上成为头号谏官。
此外又置左右补阙、左右拾遗，也分属门下、中书二省，资历轻者都加“内供奉”三字。宋初承唐制，但改补阙为司谏，拾遗为正言。
这些谏官们徒有其名，多领他职，吊儿郎当。于是另置谏院，以知谏院、同知谏院掌谏议之事。到神宗元丰革新官制，才废谏院，正式以左右谏议医生、左右司谏、左右正言分隶门下、中书二省，专供谏职。辽仿唐制，南面官也有谏议医生、补阙、拾遗等官，不外并没什么作用。
金采宋辽之制，置谏院，有左右谏议医生、左右司谏、左右补阙、左右拾遗等官。元不设谏官。明初，曾置谏院，有谏议医生、司谏、正言，但不久即废，而以给事中之官兼领监察谏职，于是从宋以来“台谏”职权混淆不清的现象，到此时逐开端合流了。
“台”指御史台，其工具为内外百官；“谏”指谏官，其工具为天子。台谏职权原本差别。但御史纠劾，有时难免夹杂谏诤的话，于是弹文类于谏草。
谏官纳谏，牵涉到用人时，经常要枚举其人的劣绩，因而谏疏近于弹章。这样，台谏职权就弄得混了。其现象在宋时已极显露，并曾几度下诏厘正，但终于没见大效。
明太祖可能是鉴于这个症结，才索性把两职合而为一，以免相互纠缠罢？给事中之民始于秦，是医生、博士等加官，掌备照料。汉代给事中有左右曹，划分审核尚书奏事。
魏晋以至南北朝，才有专官，其职责则大致相似。唐代以给事中属门下省，专掌封驳（凡诏令下到门下省，给事中认为不相宜的，得说明理由，退驳回去）。宋沿唐制，无大改变。辽南面官门下省也有给事中，但备员而已，无何职责。
金之给事中为内侍寄禄官，其职大异。元以给事中掌修起居注，也和古制差别。
到明太祖废谏院以后，因而对于十三布政司有十三道监察御史去监察，而对吏户礼兵刑工六科的监察，不愿专属之都察院，于是将给事中分为吏户礼兵刑工六科，划分考核六部事务（还划分附带监察六部以外的各机构），并付以“侍从规谏、补阙拾遗”的谏职。这种“一身而二任焉”的给事中，职位虽不高，但由于他们有矫正六部违失之权，所以权势很大。明代公私文书虽常以“科道”并称（科是各科给事中，道是各道监察御史），但道在中央，威风比之科则略逊一筹。
清沿明制，但在明代，六科是独立的，至清世宗雍正元年，将六科隶于都察院，于是科道外貌上成为一家。以上是谏官制度以及台谏合流的生长概况。
按监察制度是我国政治制度史上一大特点。这个制度是统治阶级内部矛盾的一种体现，天子因为对百官不放心，怕他们营私舞弊，影响他的统治，才设置监察机构，专事纠弹，“以儆官邪”。但凡事有利即有弊，监察制度也是如此。
作御史的纷歧定都是“铁面无私”，其中有意气用事的，有营私舞弊的，另有以“天子线人之司”为权奸鹰犬的。如南宋初年，大卖民贼秦桧，看到某人不合己意，每示意给台官提出弹劾，就是一例。
其实，纵然“铁面无私”，所纠举的也未必都对。如宋神宗初年，才揭晓主张变法的王安石为参知政事，御史中丞吕诲就上章弹劾，连王安石的死对头司马光都感应惊讶。
就作人来说，吕诲还可算作端直一流的，就是因为顽固，拼命阻挡王安石上台。幸亏宋神宗锐意革新，没有被这篇弹文所动摇，王安石才得展其理想。
如果遇到无定见的天子，恐怕“熙宁变法”未必能成为历史上的名辞了。不外，由于这个制度的存在，使官员们不敢放胆为非作歹，它对牢固统治上，并不能说没有起一定的作用。地方机构秦时地方机构是郡县二级。
郡的行政主座为“守”；主军事的为“尉”；掌监察的为“监御史”，简称为“监”。这是中枢机构的缩影。
其边郡或不设守，而以尉行守事。一郡辖若干县，大县的主座称“令”，小县的主座称“长”，各有尉掌治安事情。郡守及县令、长之下都有丞，类似办公室主任。惟郡丞秩位低于郡尉，而县丞职位则略高或即是县尉。
汉郡制沿于秦，只是厥后将郡守改作太守，郡尉改作都尉。至于属国都尉，则在新生长的少数民族地方有之，具有半独立的职位。
边郡多无丞而代以长史。东汉初，略有改变，各郡都尉均裁撤，军民两政，统归太守，在须要时，可暂时增设都尉。汉代地方上层机构另有诸侯王国，简称为“国”。
其时王国的境土很广（如齐王有七十余县），而体制多仿中央，有丞相以辅王，有内史掌行政，有中尉主军事，也有郎中令、太仆等相当于中央九卿的官。到文帝时，渐感受到诸侯王们尾大不掉，便接纳分封措施，即在一个王死后，就原来境土，将他的儿子都封为王，各据若干县，以杀其势。
或捏词某王犯罪，轻者削掉几县，重者收走一郡。迨景帝时七国叛乱平后，这种政策越发紧推行，不光诸侯王的境土小了，失掉反抗中央的凭借，而且还减损其体制。
如为制止与中央官名类似，将王国的丞相更名为相；或留王国各官的原名，而将中央的官名改变，如将郎中令改为光禄勋之类。这时，诸侯王的“领土”已不外一郡的巨细。厥后又实行“推恩”之制，就是除了王的宗子继续王位外，其余诸子，都封为侯，于是王的权力更小了。
接着索性将王国的内史裁撤，而以相理行政。所以西汉中叶以后的公私文件，常见有“郡国守相”之辞。
诸侯王，经由这频频改动，实际已是空有高位，毫无实权了。汉代的县制虽多沿于秦，但也有变更。如列侯的食邑称“侯国”，主座称“相”；公主封地称“邑”，主座称“令”；有少数民族的地方称“道”，主座称“长”。
至于丞、尉，岂论县、邑、道、侯国，都是一样，只秩位崎岖不等。而大县的尉也不只一个，如曹操曾为洛阳北部尉，就是一例。秦的郡监制度，汉初没有接纳。
惠帝时虽又派御史监郡，但多不称职，文帝时乃改由丞相派属员到各郡巡视。武帝时，汉兴已百年，土地徐徐集中，大田主在乡里既为非作歹，而郡国大吏也多不遵守法律。这种情形自然会引起人民的不满，因而影响到天子的统治。
于是将全国划分为十几个大监察区，叫作州，又称为部，每州派一个刺史。“以六条问事，非条所问即不省”。第一条是“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”。
这一条是制裁大田主的。第二条是“二千石不奉诏书，遵守典制，背公向私，旁诏守利，侵渔黎民，聚敛为奸”。
第三条是“二千石不疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥截黎元，为黎民所疾，山崩石裂，妖祥讹言”。第四条是“二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”。这三条是为制裁郡国守相（他们秩位都是二千石）之贪赃枉法，苛暴偏私的。
第五条是“二千石子弟恃怙荣势，请托所监”。这一条是为制裁少爷们乱搞的。
第六条是“二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”。这一条是为制裁郡国守相和大田主勾通的。
刺史秩仅六百石，职位并不高（六百石即是中级县令），但他所监的郡国守相，都秩二千石。为什么接纳这以卑临高的措施呢？揆其用意，或许是因为他们入仕途年月较浅，世故不深，挂念较少；而年龄又当壮盛，生机犹存，敢于破除情面，放手去作。成帝时，改刺史为“牧”。
哀帝初，又改归原制，不久复称为牧。东汉光武帝再改称刺史。今后直到东汉末年，因为干戈扰攘，因人而施，有的称牧，有的仍称刺史。
但这时岂论牧和刺史，都掌兵权，已不是单纯的监察官了。从魏晋以至南北朝末年，地方行政的郡县制度，大要上无甚变更，只是县的主座一律称令，“国”的主座，厥后改称内史，至于公国、侯国的主座则称相，到隋统一后才一律取消。至于称州牧者多是国都所在之地，外州则率称刺史。不外，因为这三百多年，基本上处于分崩状态之下，没有战事的年月很少，于是刺史多加上“使持节都督某某等州诸军事”或“持节监某州诸军事”或“假节督某州诸军事”的头衔，并加将军之号（太守也多加将军号），权势很大，至于不加将军的，其时称为“单车刺史”，大率都是庶族的人，高门甲第者是不屑于干的。
在东晋初，北方田主阶级纷纷南迁，为了保持封建团体，多聚居一处，并不改原来地方名称，如南州、南兰陵郡之类，于是泛起了许多“侨置州郡”。厥后为赏战功，又分置不少州郡，到北周末年，已有州二百一十，郡五百零八，其江南的陈室州郡，尚不包罗在内。
到隋初，将郡取消，只有州县两级。州的主座，除雍州称牧外，余均称刺史。
又聚若干州为一军区，主座称总管。刺史，总管都加“使持节”。但此时之州刺史，实际即是从前的太守，而总管虽觖然冠以“使持节”，其威势也远非昔比。
因为这样一变，州的僚佐，也酌采近制，与汉郡差别。炀帝时改官制，以郡代州，主座复称太守，并增通守以为之副，其余也略有更动。至于县，主座一律称令，其下增主簿一官。唐初，改郡为州，玄宗天宝间，一度改州为郡，但不久又改郡为州。
在称州的时候，主座是刺史，在称郡的时候，主座为太守，其职权和佐贰，没有什么大动，仅通守一官裁掉了。至于首都或陪都所在的州，率改为府，有尹和少尹等官。
其军区总管，改称都督，僚属和州相好像。都督中有加“大”字者，例归亲王遥领，事务由长史代行。县级设官，和隋相同。
惟唐代又恢复了对地方的监察制度，初行于太宗贞观八年（公元634年），派卿监分签字巡察各州，得撤职或升擢父母官吏，称为黜陟使。后又派员四出，号巡察使。高宗以后，凭据全国所分的十道，每道派高级京官一人，有时称巡察使，有时称按察使，有时称探访处置使，名称变更频数，到改称视察使，才算大要牢固下来。而这时节度使权力已很大了。
节度使本是暂时差使，始于中宗时候，其职权类似晋以后的使持节都督某某等州诸军事。原来唐代虽有军区的都督，但只管一般军政，职任不重，所以才创出节度使这个官号来，而且并不设在内地。
到安史之乱前夕，边郡已有十来个节度使，所控制的兵员，多的七八万，少的三五万。安禄山兼范阳、卢龙、河东三镇节度，手下的兵约二十万，而且都是精锐，所以敢于造反。迨这次叛乱竣事后，河北、河东都授予安史部将，而内地也分置节度使以位置有功的官员，于是演成“藩镇之祸”，弄得中央命令有时“不出国门”。
节度使都带京官和御史医生衔，又兼视察使以及营田、度支、外置等使，集军政、民政、财政和监察诸权于一身，简直是个土天子，其威风远远凌驾前朝的使持节都督。节度使有时置副手，称节度副使，其下属于幕僚的有行军司马、顾问、掌书记、判官、推官等等，属于军事的有都知戎马使、戎马都指挥使、都头等等，组织相当庞大。这些幕僚和军官，也是差使，都兼带检校京官衔（如杜甫就是以检校工部员外郎为剑南节度顾问）。节度也偶然有大使，和多数督一样，由亲王遥领，而以副大使知节度事代行职权。
在节度使之外，有的州或置之防御使，或置团练使，也都是差使，职位略高于刺史。从唐末以迄五代，刺史大率皆用武人，于是遂启宋代以刺史为武职虚衔之制。五代和前后并立的十国，制度基本沿袭于唐，到宋代就大差别了，宋的地方行政也是两级，下层是县，设官与唐无大差异，但有时派京官为县的首长，称知某某县事，简称“知县”，体制比一般县令要高尚些。
县之上，有州、府、军、监四级。自宋太祖行罢藩镇政策后，不光节度使逐渐成为空衔，就是防御使、团练使、刺史也不领本州之事，州政都派京官带原衔前去治理，称“知某州军州事”，简称知州。所谓“军”是指厢军（地方军队），所谓“州”是指民政。其僚属，属于军政方面的有掌书记、视察支使（只限节度州）、判官、推官（节度州判官，以京官充者称“签书判官听公务”）；属于民政方面的，则沿唐制，有各曹参军。
至于长史、司马，基础无所事事，多用以位置被贬谪的大臣。府本沿袭于唐，除京府外，其职权、组织与州并没有划分。军也始于唐，但那时的军只管一部门军队，不理民事。宋代于沿边或冲要地域设置好些军，其规模小的，例由知县兼军使；大的则派京官（武的居多）带原衔去管，称知某军，职位即是小州，有的也辖一两县。
监多属矿区，小的由州府兼管，大的派京官带原衔称知某监，职位也即是小州。凡军监的僚佐都少于州府。州府的副手称通判，始于太祖。
在这两级行政机构之外，又有监察区，叫作路。不外，在宋代中央集权深入的政策下，这种组织的职权既差别于汉代刺史，也差别于唐代的探访处置使或视察使了。宋代每路有转运司，主座为转运使、副史、判官，一方面监察吏治，一方面收纳州、府、军、监所交纳的钱粮，送至中央。又有提点刑狱司，主座为提点刑狱和同提点刑狱（由武官充任），掌稽考一路的司法案件。
厥后又增设提举常平司，主座称提举某路常平公务，专管常平仓或兼茶监专卖之事（微宗时一度设提举学事司，掌一路学校的政令，不久即罢）。以上都叫“监司”。又有“帅司”，主座称经略抚慰使或抚慰使，并兼驻泊戎马都部署（后改总管）或戎马都铃辖，例以当路所在知州或知府充任。
这种帅司的辖境，有的和监司同，有的并纷歧样，如河北监司分工具两路，而帅司则分四路。帅司除军事外，也要受监司的稽察。辽的地方行政下层之县，设官仿唐。
京都所在之地称府，有尹、同知、少尹等官。州府僚佐，略似宋而较简。辽有五京，各有留守司，有留守、同知留守、副留守等，划分兼府尹、同知、少尹，总揽军民诸政，各为一个大行政区，权任很重。辽也有地方监察官，但不常置。
至于转运使，则只管收纳租税，不足称为监司。金代州县与辽制相似。
府则有总管府、散府之别。总管府除本府民政外，兼掌所辖各地的军政，散府则只管民事。
府官大致沿于辽，惟总管府则率以府尹、同知、少尹划分兼总管、同知总管、副总管。诸京也设留守等官兼府尹事，外貌上与辽相同，但职权不似辽制之大。金转运使职同于辽，也够不上监司职位。因此曾一度以按察使兼转运使，以重其权。
至于按察使，初本称提刑使，职务类似宋的提点刑狱，到章宗时才改为按察使。金末大乱，曾暂时在外地设行尚书省，俾得自制行事，其制到元代就成了比力牢固的行中书省了。元代府、州、县制和金相似，只是在州制上，废掉节度、防御、团练等使，大州一律称尹，小州称知州，而县令也改称尹。
又因为防闲汉人、南人，无论总管府、散府以及州县，各置达鲁花赤一员，基本上以蒙昔人充任。各级达鲁花赤的品秩虽划分与总管、府尹、州尹（或知州）、县尹相同，但权势是比力大的。在府州县之上有两种道：一种是掌军民之政的宣慰使司，有使、同知、副使等官。
这种道并不普遍。另一种是掌稽察司法的肃政廉访司（初名提刑按察司），有使、副使、佥事等官。这种道几遍全国，划分受中央的御史台、江南行御史台和陕西行御史台的向导，完全是监察机构。
在诸道之上为行中书省，体制类似中央的中书省，也有丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官。元末，在北方，曾前后设立几其中书分省，那是为了军务紧迫，便于行事，并非牢固制度。明代府、州、县的主座一律改称知府、知州、知县，惟京都所在的府尹之称仍其旧。
其佐贰，府有同知、通判、推官，州有同知、判官（后简化为州同、州判），县有县丞、主簿，而无尉。府无总管府和散府之分，惟州则有直隶州和散州之别。
“直隶”是直接归布政使司向导的，职位略高于府。散州则属于府。
府及直隶州之上为道，道员例派布、按两司的僚佐领之。原来明初曾沿袭元的行中书省制，到洪武九年（1376）才改为承宣布政使司，简称布政司，主座有左右布政使，佐贰为参政、参议。制度虽然改了，但习俗上仍称为“省”。
在一省中，除了负民政责任的布政司外，另有都指挥使司，和提刑按察使司，因此，在明代省级最高机构有都、布、按三司之称。都指挥使司主座称都指挥使，佐贰为同知、佥事，是掌卫所政令的。提刑按察使司简称按察司，主座称按察使，佐贰为副使、佥事，是掌司法事务的。布、按两司的佐贰，本与主座同在省城，厥后将一省划为几个小监察区，名为道，有“守”、“巡”之分，大致由布政司参政、参议派出都为守道，由按察司副使、佥事派出者为巡道。
此外又有些没有土地的专职道员，如督粮道、提学道等等，不再详述。除了小监察区外，又有以省为单元的大监察区，模仿汉代刺史制度，派监察御史前往稽察，号为“巡按某处监察御史”，简称巡按。这是差使，并非父母官员。
不外巡按官阶较低，只能管理例行公务，遇有重要事件发生，每须派中央大员去办，于是有巡抚（有的称抚治）制度的树立。始于成祖永乐年间，初本为暂时差使，到宣宗以后乃徐徐牢固下来，且为便于执行职权，加上副都御史或佥都御史和兵部侍郎以及提督军务或赞理军务头衔。
终明之世，巡抚始终不算正式父母官，前后厘革既多，巡区也没有一定尺度，有及于一省的，有不及一省的，有只辖几省边区的（如南赣巡抚江西南安、赣州，广东南雄、韶州，福建汀州，湖南郴州等六府州）。巡抚职权到厥后渐大，但遇有军事问题发生，牵连到几省的，巡抚无能为，因而又有总督（有的称总理或总制）制度的发生，始于景帝景泰年间，初设于北边，嗣设于沿海和内地。其加卫以兵部尚书或侍郎为主，又因赋与监察权，另加都御史名号。自从有了都督，巡抚逐渐似总督的副手，而不设巡抚的地方，其职名率由总督兼领。
清代县级设官，无异于明，仅佐贰多所并省，州也有散州和直隶州之分，但明代散州多有属县，清则否则（乾隆以后）。府官厥后裁掉推官，而同知、通判又多派出去“分防”（在府境内），逐徐徐形成一个行政单元，名之为“厅”。又在的特殊情形的地方（在要是少数民族聚居地），设州置县都不相宜，于是也建立一厅，派同知或通判为主座。
厅也有散厅和直隶厅，后者与直隶州差别，它很少辖有属县。府以上的道依然保留。不外明代的道员是差使，自己没有品级，完全看他所带的是什么衔，如带布政司参政衔的道员是从三品，带按察司佥事的道员则是正五品，而清自乾隆以后，取消兼衔，道员一律定为正四品。
这样，道员就不是差使而是实官了。至于省级高官，因为卫所制的废止，都指挥使司随之裁撤。
布、按两司虽一仍旧贯，而布政使只留一员。布政使在明代本处于省长的职位，所以有“藩司”或“方伯”等等别称，但在清代乾隆以后，总督巡抚成为牢固的“封疆大吏”，布政使遂失去行政上的独立性而类似民政财政两厅的厅长了。清初曾沿袭明代监察御史巡按制度，康熙后乃不派遣。
到总督巡抚最初也变更不常，到乾隆时才牢固下来，大致合两三省设一总督，每省设一巡抚，其无巡抚省分，例由总督兼理。总督例加兵总尚书兼都察院右都御史卫，巡抚例加兵部侍郎兼都察院右副都御史和提督军务衔（总督、巡抚都是简称，后更简化为“督抚”，其全衔，总督是“总督某某等处地方军务”，巡抚是“巡抚某处地方”）。
经由这样一变，总督巡抚遂成为正式父母官，而巡抚乃即是省长兼军区司令，总督成了雄师区的总司令了。清末改官制，道、府以下变更很小，省级则颇有增改，如按察使改为提法使，裁提督学政，设提学使，而东三省因阵势重要，将昔日的旗营管制改为内地省制，总督且加钦差大臣头衔，以示隆重。综上所述，二千余年来父母官制，郡县两级，名称上虽然有些更改，组织也不甚相同，但实质上变更并不算大。
至于地方高级机构则否则，不仅名称、组织常有更动，就是实质上的变化也极大。以上就是中国历代官制沿革的大致情况。
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